岳嵩｜南京师范大学神秘顾客暗访

【导读】连年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益卓越。为提高行政效用、松开财政包袱，各地接踵出台编外东谈主员不休的程序性文献。靴子落地已有时日，编外东谈主员扩展的问题是否得到灵验扼制？这一问题的发渴望理安在？

本文分析了江苏省一个经济清晰镇启动的“编外不休编制化”更正过程。作家认为，下层政府的“编外扩展”是为了处理四对相互近似的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制成就不及与下层需求互异化的矛盾、对编外东谈主才的需求与编内东谈主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务增多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东谈主员是一个较“踏实”“体面”的取舍。下层政府“编外扩展”的根柢原因，是州里施行居住东谈主口远多于户籍东谈主口，但编制却依照户籍东谈主口设定，不及的编制配额需要编外东谈主员弥补。

更正后，该镇编外东谈主员的总额减少约120东谈主，占比约30%，大家财政支拨减少约32%。“编外扩展”虽得到一定进程欺压，但仍有局部扩展。面临下层政府顶额求教编外预备，治理任务增多时扩充编外东谈主员，以及下层政府通过扩张编外东谈主员来拓展治理权限的情况，“编外扩展”无法得到根柢扼制。作家认为，需要更高一级的政府联系部门协同建立强规制性的编外不休轨制，欺压编外东谈主员的财政支拨总额并进行专项审计，鼓励下层政府特定岗亭的阛阓化更正，建立政府职责清单持重堕入“因事找东谈主-因东谈主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外不休编制化”

能否扼制下层政府的“编外扩展”？

▍问题建议：下层政府“编外扩展”的治理必要性

编制是具有较着中国特质的不休花式，其在政府部门和行状单元，乃至于特定的企业中证实崇尚要的作用。同期，编制亦然一种资源，潜入影响着政府治理的效用。因为编制资源的有限性，为打法杂沓的治理任务，我国存在着无数“编外”东谈主员，他们过去散布在政府部门及企行状单元的各个岗亭上，并证实崇尚要的作用。目下，学界对政府的编外东谈主员约莫存在两种意志：一是政府编外东谈主员的无数存在会形成政府行政支拨的增多，政府规模过度扩大，何况使用东谈主机制的程序性缺失，对编制不休的科学性形成影响，进而激励下层治理的窘境。基于这种意志，下层政府的编外东谈主员被认为应该进行最大规则的“扼制”，即编外东谈主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务杂沓且情况特别，政府支拨规模一直扩展，如果十足编制化会形成政府包袱过重。因此，通过欺压引入编外东谈主员并将其作为国度治理中的特别脚色是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的特别性。一方面，下层政府平直面向东谈主民大家，承担有较为杂沓的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终齐会经过“剖判”，下达到下层政府层面，杀青最终落实。因此，下层政府所用的编外东谈主员时时多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东谈主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外扩展”。下层政府的“编外扩展”是一个存在时辰较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外扩展”有着特定的治理必要性：一是“编外扩展”的进程与下层治理的灵验性密切联系，平直影响到下层治理应代化的鼓励；二是“编外扩展”障碍影响到下层政府财政支拨的规模；三是“编外扩展”会增多下层政府机构编制不休的复杂性。此外，下层政府的“编外扩展”还会带来编制“隐性扩张”、东谈主事不休复杂化、地方行政“熟东谈主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外扩展”进行治理。

下层政府治理的灵验性平直关系到国度治理应代化的效用。因此，针对下层政府“编外扩展”的问题，学界进行了过去的研究。如有学者将下层政府编外东谈主员称为“影子雇员”或“非负责雇员”，并通过“软编制拘谨”和“地方软财政支拨”的视角对其增长和扩张进行证明注解。下层政府的编外东谈主员在公认的扩张趋势下，缓缓从“显性”向“隐性”发展，以至以一种“不十足编制”的花式鄙人层治理中证实灵验的作用。但下层政府编外东谈主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行研究。如针对下层政府过去存在的编内编外“混岗”慷慨，有学者从职能特征的角度进行分析，建议要辩证解读联系问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也拦阻淡薄，如财政包袱过大、不休面目混乱及治理效用镌汰等，编外东谈主员从不休到运行方面齐需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东谈主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“负责”并存的组织形态，使其形成一种负责体制中的非负责轨制。

与此同期，实务界也在一直和蔼下层政府编外东谈主员合手续扩展的问题，如好多地方政府齐字据其现实情况，在中央和省级编制不休总体原则下出台了各类编外东谈主员不休办法或确定，用以优化下层政府编外东谈主员的不休劳动。作为编外东谈主员扩展主体的下层政府，一直尝试在财政支拨、治理任务和东谈主事不休中寻求一种平衡性，因此进行了多种面目的更正尝试。其中最为卓越的一项更正要领即是参照编制不休的花式对编外东谈主员进行规制，其主要通过审定分类、弹性名额、经费适配等花式缓缓将编外东谈主员的不休纳入“编制化”不休的轨谈。同期，也用此方法探索扼制下层政府“编外扩展”的旅途，有学者将这种编外东谈主员的不休花式综合为“编外不休编制化”。“编外不休编制化”的不休花式较为程序，容易赢得盛大招供，在发生矛盾时有章可循，莽撞保证编外东谈主员程序化不休的踏实性。

位于苏南地区的J市B镇即是推论“编外不休编制化”的典型代表，何况取得较为彰着的效率。因此，本文登科其作为研究案例，并以通晓更正要领和调研访谈为主要花式，获取一手贵府。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济清晰镇，其毗邻省会城市，交通清晰，产业体系较为齐备，常住东谈主口3万东谈主傍边。因为有好多在省会劳动却施行居住在B镇者，因此B镇的常住东谈主口远超统计东谈主口。东谈主口无边和产业体系的清晰使B镇的下层治理事务相配杂沓，因此礼聘了无数的编外东谈主员。为了不休编外东谈主员不休混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外不休编制化”的改进要领，其中欺压“编外扩展”即是其弱点主见之一，而其效率到底怎样恰是本文的研究主题。据此，本文需要分析和不休的问题主要为：探讨下层政府“编外扩展”的发渴望理是什么；在特定发渴望理下下层政府“编外不休编制化”在扼制“编外扩展”方面的具体要领是什么；“编外扩展”是否得到灵验扼制；同期，“编外不休编制化”实行后编外东谈主员规模呈现何种发展趋势亦然需要究诘的问题。

值得驻扎的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东谈主员主如果指未纳入行政或行状编制序列，但由大家财政支拨礼聘的各类东谈主事代理、劳务派遣、自聘及政府购买大家服务性质的东谈主员的总称。而广义的“编外”东谈主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东谈主员。本文所分析的主如果狭义层面的“编外”东谈主员。

▍治理压力下的矛盾近似：下层政府“编外扩展”的发生动因

对于下层政府“编外扩展”的治理率先需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外扩展”的发生动因综合为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制欺压与下层需求的矛盾、东谈主才需求与个东谈主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾相互近似，激励下层政府的“编外扩展”。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街谈虽不是一级政府，但纳入下层政府界限）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，好多具体事务齐落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这少许在新冠疫情防控中就相配卓越。为了保证日益增多的下层治理事务莽撞灵验完成，上司政府和会过特定的花式来进行督促，如通过属地不休的花式严格永诀下层政府的具体任务预备，并通过考核、问责等花式加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候齐会目别汇分地纳入具体的预备体系之中，然后通过综合评分红为评估一年劳动的弱点参考，其中有一些预备如故一票否决的，只有完成不了，本年考核就算不对格。

目下，属地不休的事务界限不竭扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理包袱过重的慷慨彰着。鄙人层治理事务不竭增多的情况下，势必需要通过增多东谈主手来落实各类劳动。然而，现时编制不休在机构更正的“精简”导向下坚合手“只减不增”的原则。同期，机构编制的不休劳动也日趋严格，如“三定”决议等要领的落实，使编制不休的“刚性”特征更加卓越。归纳而言，目下的编制天然由市编办融合不休，但市编办也要字据上司的融合成就、“三定”决议及审定数据为依据，不可缓慢增减编制或给某州里特别“护理”。由此可见，编制的刚性不休特征与下层治理任务需求之间形成了卓越的矛盾。基于此，下层政府初始以“编外”的花式招聘管当事者谈主员并安排到诸如法则、办公、窗口等岗亭劳动，用以消解繁巨的治理事务形成的下层治理包袱。

（二）编制成就与下层需求的矛盾

我国各级政府及各部门的编制齐是照章依规审定的，除特别情况外，原则上不可缓慢诊疗。从现实情况来看，我国地方政府的编制成就呈现出较为彰着的“二八定律”，即层级较高的政府或部门成就的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的劳动，而治感性的具体劳动则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“末端”的下层政府编制成就在政府体系中就彰着不及。然而归并地区的不同下层政府面临的治感性事务互异可能较大，如不休东谈主口的多寡、经济发展的险阻或产业发展的互异等。是以，在融合的编制成就程序下，下层政府不休的互异性并不可成为知足其编制诉求的情理。比如，目下不同地区之间流动东谈主口好多，在州里层面不休起来彰着嗅觉到东谈主手不及。但现实中如果以此为情理进取司政府建议增多编制的苦求，险些齐是不会快乐的，因为上司政府认为一个州里的编制是审定好的，不可缓慢增减。如果对特定州里的编制进行增多，那其他州里会找出其他情理建议增多编制的苦求。其实这也响应出，各级地方政府及编办并不是不知谈这个现实问题，而是从通盘行政区的角度动身，若因下层政府的特定需求而单独予以编制成就，可能会引起其他州里或街谈齐建议各类联系诉求，进而激励新的矛盾。这标明，编制审定主要如故字据政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保合手恒定的，然而这么就形成编制与施行事务无法十足适配，促使下层政府在“编外”东谈主员险阻功夫，很是是法则和行政不休方面，成为礼聘编外东谈主员最多的部门。

（三）东谈主才需求与个东谈主发展的矛盾

下层治理三头两绪，需要各方面的专科东谈主才。目下，下层政府招录公事员齐需要参加所属省份融合组织的公事员锤真金不怕火，并字据招录岗亭进行分拨。即使是行状编制也需要参加东谈主力资源与社会保险部门组织的联系锤真金不怕火，达标后进行分岗请托。这是属于较为程序的公事东谈主员招录花式。然而，有部分报考下层政府公事员及行状单元的东谈主员，其初志是为了赢得行政编制或行状编制，其报考下层政府岗亭在一定进程上是因为下层政府在报登科竞争相对较小。在到岗劳动之后，面临纷纷复杂的下层事务有时并不适合，所学的联系专科也并不可得到应用，以至还产生“躺平”的厚谊。但同期，一些下层政府需要的专科期间东谈主员，却因为报考时岗亭的劳动年限、专考场所、学历学位等要求的放荡而无法到下层政府劳动。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”花式自主而精确地取舍需要且特意向参加下层治理劳动的东谈主才。这主如果因为招聘编外东谈主员的自主性比拟大，下层政府及联系部门不错字据需要招一些安妥特定岗亭的东谈主，比如有东谈主对下层家长里短的结合事务就很驾轻就熟，有的东谈主对下层大家的需求比拟了解等。

另外，鄙人层政府劳动的不少优秀的东谈主才在发展到一定进程后就被更高层级的政府及部门借调或采用走了，也有部分东谈主才通过各类花式主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录齐“归口”于“省考”，是以好多较高学历且具有专科期间的东谈主才会取舍通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东谈主在赢得几年下层劳动履历后就重新通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些合计下层太苦或待遇不高，取舍了跳槽，导致东谈主员流动过多。因为编制内的流动及重新招考需要较长的周期，因此好多下层政府为了寻求较为踏实且办理手续便捷的花式吸纳需要的东谈主才，“编外”花式的自主性和灵活性有时安妥下层政府的这一要求。以“编外东谈主员”的花式打法这一矛盾效率较为彰着，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东谈主才流动问题，其实也与下层政府的晋升窘境联系。下层政府行政级别不高，布告镇长时时才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，才调较强的东谈主就取舍了向“高处”流动，而其他的部分东谈主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到灵验知足，因此产生了凄怨的劳动作风。科层惰性鄙人层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些管当事者谈主员到了四五十岁，在晋起飞间上局限性很大，同期也莫得较为灵验的激励机制，加之下层治理事务不竭增多，好多东谈主就暧昧了事，以至“躺平”等着退休。这一方面与念念想醒悟讨论，另一方面不可否定也与目下任级职务并行机制鄙人层落实存在偏差讨论。现时，编内不休中的退出机制并不完善，因此公事东谈主员只有不出现违法违法的情况，基本上是难以清退、置换的。鄙人层治理的高要求下，下层政府为了莽撞在退出机制不完善的布景下消弭科层惰性，时时会取舍通过“编外”的花式来招纳联系管当事者谈主员。通过调研发现，现时招聘的编外东谈主员一般年事较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外设立一些编外的岗亭，或增多一些补贴来激励编外东谈主员，使他们作念事更加积极，效率更好。这标明：一方面，编外不休较为灵活，不错采用各类化的激励面目，以至设立诸如“主任”“股长”的非负责职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东谈主员经长年事较轻，发展意愿较强，因而办事具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东谈主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的近似形成了下层治理“编外扩展”的发生，这亦然现时下层治理机制运行中需要缓缓不休的现实问题。除此之外，在调研中还发现，下层政府“编外扩展”的发生还包含一些社会性的情面要素。因为下层政府土产货圈子较小，情面社会的特征较为彰着。在此布景下，好多东谈主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“踏实”“体面”的劳动，下层政府的编外东谈主员就成为了一个取舍。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东谈主员的灵活性较高，是以鄙人层政府编外东谈主员中这么的情况如故比拟常见的。由此可见，下层政府编外东谈主员招聘及不休劳动更加灵活，一些暂时莫得舒坦劳动的以至不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的劳动。值得驻扎的是，下层政府有时候为了扩充不休权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾近似外，还有一个形成下层政府“编外扩展”的根柢原因，即州里施行居住东谈主口远多于户籍东谈主口，但编制却依照户籍东谈主口设定，形成编制规模与施行需求的互异，进而通过编外东谈主员来弥补。从施行来看，B镇因为地舆位置的特别性，跨区东谈主员较多，东谈主流量大，出现东谈主口“倒挂”的问题，因而字据常住东谈主口的设定的编内东谈主员就无法打法现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市不休风雅化的鼓励，也在不竭增多治理事务，是以现有的政府编制很难知足现实需求，因而编外东谈主员就会不竭增多，难以得到扼制。

▍“编外不休编制化”：扼制下层政府“编外扩展”的一种尝试

为了灵验规制“编外扩展”，各地齐尝试了不同的办法，其中较为卓越的即是用“编内”不休的花式来程序“编外”不休，即前文所说起的“编外不休编制化”。江苏省B镇恒久以来编外东谈主员无序扩张较为严重，编外东谈主员总量很大且不休不清。2021年，B镇初始尝试鼓励“编外不休编制化”用以程序“编外”不休，同期但愿达到灵验扼制“编外扩展”的主见。

B镇目下的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务不休中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和钞票不休局（财政分局）、社会行状局（退役军东谈主服务站）、综合行政法则局（综合行政法则不休办公室、安全分娩监督不休办公室、集成不休指挥中心）、斥地局；“一中心”为为民服务中心。同期，B镇下辖多个行状单元及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及法则队等。这些单元部门中的编外东谈主员共同组成了B镇的编外东谈主员体系。

通过调研发现，在编外东谈主员不休更正诊疗前的2019-2021年，B镇在编东谈主员为95-98东谈主，编外东谈主员总体规模近600东谈主。因为下层政府编外东谈主员的不休灵活性较强，以至每个单元齐有一定的自主权，加上编外东谈主员流动性又很大，神秘顾客暗访是以具体的数字是若干，下层政府及联系部门施行也莫得准确的测算和统计过，仅仅知谈一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的联系信息，咱们约莫了解到在不休花式诊疗前，B镇的编外东谈主员总体数目最多时接近600东谈主，侍奉编外东谈主员的财政支拨与编内东谈主员的支拨基本合手平，以至局部超出。然而，侍奉编外东谈主员的财政经费并非是十足固定的，有很是一部分编外东谈主员的经费支拨是字据每一阶段州里各类经费使用情况而天真诊疗的。但这种慷慨并不是盛大的，主要存在于一些特定岗亭的编外东谈主员中，比如顺序不休协勤东谈主员，其用度可能会字据经费情况从几个不同的经费面目支拨。但从总体来看，在这种不休缓慢化、软性化的情况下，下层政府的“编外扩展”慷慨不竭发展，一经严重影响到下层治理和大家财政支拨的效用。

为了打法不竭扩展的编外东谈主员，减少财政支拨，优化治理效用，B镇政府对编外东谈主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制不休的模式进行程序化更正。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关行状单元编外用工不休办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工清算程序整改劳动的见告》，随后陆续出台《机关行状单元社会化用工不休暂行办法（试行）》和《对于编外管当事者谈主员暂行不休办法》，初始入辖下手鼓励下层政府编外东谈主员的程序化不休。2022年，J市再次下发《对于进一步程序社会化用工不休劳动的见告》，明确建议要用“程序化”的花式来不休下层政府编外东谈主员，并扼制“编外扩展”慷慨。然而，J市出台的联系文献属于撮要性的要求，仅建议对编外东谈主员不休的框架性办法，具体的要领则由各单元和州里（街谈）字据情况自主制定，报上司专揽部门批准后实施。因此，B镇集会我方的施行情况制定了编外东谈主员不休的程序化要领，该要领的中枢即是进行“编外审定”，其门径主要为：一是对编外岗亭进行永诀，细化并程序编外东谈主员类别；二是字据上司文献及在编东谈主员的总额，设定编外东谈主员的规模上限；三是字据类别永诀和总体规模，集会不同岗亭的现实需要，审定各类编外东谈主员的具体“额度”；四是字据审定的额度，以程序的礼聘门径对编外东谈主员进行聘任。这种不休花式很是于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制不休机制。因为B镇并未对此更正要领进行很是的定名，本文对其更正特征进行回来，并参考颜昌武莳植的表述花式，将其称之为“编外不休编制化”。

编外程序化诊疗后，B镇的编外东谈主员不休发生了较大的变化。经过审定，B镇编内编外总东谈主数为569东谈主，并细化审定的编外东谈主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东谈主员的更正具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东谈主员细化分类。

B镇对编外东谈主员进行类别永诀，将传统的东谈主事代理、劳务派遣及临时礼聘东谈主员瓜分类方法细化诊疗为“镇聘”“自聘”“企业用工”“管当事者谈主员的劳务派遣”“后勤东谈主员的劳务”及“协理东谈主员”等。天然有的州里一经尝试过这么的诊疗，但并莫得十足落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东谈主员的一些普通表述负责明确为程序类别，这种平直面临施行的方法反而成心于程序编外东谈主员不休。天然在更正过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是普通的说法，这么列为程序化的类别，有将编外东谈主员分为三六九等的嗅觉。然而经过考量后，B镇决定依然以此称呼分类，认为这么普通的抒发反而更加容易程序编外不休劳动。B镇将扫数的编外东谈主员统筹纳入到一个较为施行而齐备的类别体系中，是参照编制不休编外东谈主员的典型体现，不管是招聘单元如故应聘东谈主员，齐合计显著明了。这对“编外扩展”起到了一个框架性的放荡作用。

第二，建立编外审定的具体门径。

将编制不休中的审定门径引入编外东谈主员不休中，用以制约编外东谈主员的无序扩张。在诊疗中，率先字据州里劳动的施行需要审定编外总额，这一评估性劳动，主如果对编外东谈主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要详实证明情理及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，字据前期审定诊疗编制额度，在进行统筹下达。终末，字据审定的编外东谈主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面齐能欺压编外东谈主员扩张的趋势。

第三，制定例范的编外不休经过。

在J市联系文献的指导下，B镇缓缓制定了较为程序的不休经过。从编外东谈主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制不休的经过，用以晋升编外不休的刚性化，增强下层政府在编外用东谈主方面的拘谨性，尽最大可能欺压编外东谈主员的总量。很是是在激励机制方面，缓缓建构起一套安妥编外东谈主员的激励要领，除了推论全场所的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了鼎新，设立了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非负责职位，用以激励编外东谈主员的劳动积极性和岗亭踏实性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过窥伺对不对格的编外东谈主员按规清退，既保证了编外东谈主员的以弱胜强，也减少了“只进不出”的情况。天然在施走运行中不可能在待遇方面十足将编内编外拉平，然而不错从诸如鼎新编外晋升机制的角度动手对编外东谈主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东谈主员的考核相对履行得较为到位，这么既保证队列质料也莽撞让东谈主员流动起来，持重编外东谈主员扩张。

从数据上来看，通过更正，编外东谈主员的总额相较于更正诊疗前，减少了约120东谈主，占比约30%，这部分的减少主如果“镇聘”之外的其他编外东谈主员。不休花式主如果将一部分协理东谈主员、后勤东谈主员和管当事者谈主员以政府购买大家服务的花式“打包”，极大减少了镇政府在这类东谈主员不休方面插足的东谈主力和财力，提高了不休效率。从这个角度看，诊疗后B镇“镇聘”“自聘”东谈主员比例占扫数编外东谈主员的56.7%，这体现了编外不休更加程序。同期，从大家财政支拨角度看，更正诊疗后编外东谈主员方面的财政支拨彰着减少，因为尊重联系单元的诡秘要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，不管从编外东谈主员的总体数目、类别比举例故财政支拨，齐响应出通过“编外不休编制化”的要领，B镇的“编外扩展”得到了一定进程的欺压。

▍总量欺压下的局部扩展：编制化不休下下层政府编外东谈主员的现实困点

在尝试“编外不休编制化”后，下层政府“编外扩展”的慷慨得到了一定的欺压，很是是在总量上对恒久存在的“隐性扩张”问题起到了阻拦作用。但通过对B镇编外东谈主员不休更正的后续跟踪调研，发现编外不休化要求下编外东谈主员依然存在局部扩展的现实趋势。从B镇的案例来看，不休花式诊疗后，目下其有编内东谈主员98东谈主，编外东谈主员471东谈主，编外东谈主员是编内东谈主员的4.8倍。除此之外，通过拜访调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东谈主员”，这类东谈主员无法进行准确的统计。对现时B镇编外东谈主员结构分析，其“自聘”东谈主员数目较多，分别占“编内+编外”总和和“编外”总和的46.9%和56.7%。这类“自聘”东谈主员多是各单元部门通过求教而招聘的编外东谈主员，具有较大自主性的。这在一定进程上响应了各单元如故在尽可能的范围内争取更多的编外“预备”，进而出现了总量欺压下的局部扩展。天然下层政府全力审定并欺压编外总额，但部分部门编外东谈主员合手续增多的问题照实存在。这主如果因为联系部门求教具有实足的情理，何况照实具有较为窒碍的任务，比如之前的“脱贫”等具有时辰放荡的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分谐和，放宽编外总额审定的放荡。

基于对案例的合手续查考，发现下层政府编外局部“扩展”的主要原因是在实行“编外不休编制化”后，下层政府将原有的不程序的编外东谈主员“挤出”了，如彰着超出施行治理事务需求数目的编外东谈主员、未按照程序手续办理入职的编外东谈主员及未能很好履行岗亭要求的编外东谈主员等。大部门按照正规门径进入的编外东谈主员，仅仅重新纳入新的程序化的不休机制中，并未作念结构上的诊疗。同期，因为下层事务的不竭增多，诸如近几年新冠疫情防控等任务齐使下层政府对特定方面的东谈主员需求增大，因此编外东谈主员在特定界限也在增多。集会案例，形成这种情况的缘由约莫为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制诊疗时，齐会依据“老东谈主老办法、新东谈主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构十足推翻，这就使正本一些单元部门的编外东谈主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外不休编制化”究其实质如故一种不休花式的诊疗，对“编外扩展”的部分发渴望理并不可产生根人性的扼制和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东谈主员“局部扩展”的具体原因为：

第一，各单元部门在求教编外预备时基本齐取舍顶额求教。

各单元每次上报编外东谈主员需求臆想时，不管是否施行需要，齐会尽量多报，以求下达预备的上限更高。鄙人达了具体上限预备后，时时各单元也基本上会取舍顶额求教，勤快赢得更多的编外东谈主员招聘预备。在调研中发现，下层政府及联系部门顶额求教编外预备是很盛大的情况，绝大部分单元齐会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的苦求情理很实足，一般不会被驳回。但好多时候，各单元部门的求教情理编办及下层政府也无法逐个充分印证，是以除了部分情理彰着牵强的被驳回外，基本上求教的顶额苦求预备齐会批准。这标明一部分有实足情理且事务照实较多的单元莽撞顶额求教编外预备，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东谈主员规模为什么会在总量欺压下发生不平衡的局部扩展。

第二，不同期期局部治理任务的增多使编外东谈主员相应增多。

在不同阶段有时会出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过剖判并纳入考核预备的花式“下压”到下层政府。下层政府正本就有较为窒碍的治理任务，加上上司分拨的特定任务，就需要增多东谈主手。因为编制是固定的，是以这部分增多的东谈主手只可从编外获取。而在编外不休程序化的要求下，编外东谈主员的成就也不会缓慢变嫌，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口不休部门成就编外东谈主员，以求完成相应的任务。这是编外东谈主员发生局部“扩展”的另一个原因。值得驻扎的是，现时天然建立了准入和退出机制，然而编外东谈主员的退出机制依然莫得全面实行，除非离职、违规违法等情况，被纳入退出机制的编外东谈主员其实并未几。这在一定进程上也诱发了编外东谈主员的“局部扩展”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东谈主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并不可手脚是一级齐备的政府，而街谈从表面上说根柢就不可算是一级政府，其实质上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中设立了好多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要结合与交流。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里好多属地不休的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行结合交流。同期，也有不少部门平直将机构设立到了州里。州里的属地不休职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过增多编外东谈主员的数目来欺压拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上莽撞赢得更多的治理资源，为下层治理增多推能源，这亦然形成编外东谈主员的“局部扩展”的一个客不雅原因。

▍论断与究诘：下层政府“编外扩展”的治理何故优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外不休编制化”能否灵验扼制下层政府“编外扩展”的问题，本研究的论断为：下层政府推论“编外不休编制化”，以优化编外不休的花式程序了编外东谈主员的准入要求、基本结构和总体规模，对下层政府编外东谈主员的“隐性扩展”等无序扩张问题起到了一定的扼制作用，减少了财政支拨，镌汰了行政资本。然而从全体来看，“编外不休编制化”从实质上看如故一种不休花式的诊疗，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外扩展”扼制的作用主如果对正本不程序的编外东谈主员“挤出”。同期，集会编外总量的上限设立，在总量上达到基本欺压。然而局部的扩展依然存在，如果不借助其他更加深档次的治理旅途来合手续优化，那“编外不休编制化”对下层政府“编外扩展”产生的扼制效率也不可合手久。是以，需要对下层政府“编外扩展”的治理怎样络续优化进行一定的究诘。集会案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外扩展”的问题建议以下几点优化旅途：

第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

天然一些下层政府对编外岗亭进行了类别永诀，并以程序化的花式加以确定。但相较于编内不休，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在法则队列的东谈主员不休方面就不错尝试进一步整合诊疗，将东谈主力资源相对相聚。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展互异较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别永诀时需要集会土产货区的施行情况进行。从这个角度说，单靠下层政府一经无法灵验杀青对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的联系部门进行协同鼓励，建立具有更强规制性的编外不休轨制。从永久来看，各地方政府以至不错尝试将编外东谈主员缓缓纳入编制不休的“总盘子”中，形成一套轨制不休编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制不休机制。

第二，依据审定编外总额对财政支拨进行精确欺压。

从一定进程来说，编制即是财政。相同，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政支拨的弱点部分。基于此，不错确定财政支拨是编制不休的起源，是调控不休花式的基础要求。如果不将财政要素纳入到编外不休中，那再怎样诊疗齐是一种面目上的变化，不可波及深档次体制机制的颐养。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东谈主员的财政支拨进行总额欺压并进行专项审计。不管是何种面目的编外岗亭，齐需要经过特定的财政审核经过，要充分变嫌现时盛大存在的财政“那里有钱那里出”和“东挪西借”供给编外东谈主员的情况，程序相应的财政不休及支拨。

第三，鼓励下层政府特定岗亭的阛阓化更正。

下层政府的编外东谈主员中有很是一部分是工勤类东谈主员和协感性东谈主员。不错充分借助阛阓化的力量，通过政府购买大家服务的花式来补足岗亭空白，将正本分散的招聘颐养为交付阛阓化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东谈主员招聘不休方面的压力，同期通过公开招投标等透明花式减少社会情面关系的发生，何况也不错杀青下层政府对子系岗亭融合灵验的全体性监管。另一方面，通过阛阓化的劳务外包花式，也不错进一步优化编外东谈主员退出机制。如在发生服务质料镌汰、经费支拨过高或其他联系问题时，不错全体撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

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第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的弱点方面。职责清单实质上即是要明确下层政府在政府体系中应该履行的使命和义务，确定基础大家服务供给和东谈主民大家的日燕服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用即是明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错灵验规制下层政府哄骗编外扩张进行治理权限拓展的慷慨，持重堕入“因事找东谈主-因东谈主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上欺压住下层政府“自我扩张”的倾向。

编外不休是一个恒久性的问题神秘顾客暗访，其弱点进程不亚于机构编制更正。需要证明的是：率先，本文以B镇为例探讨下层政府“编外扩展”的问题，并不是说寰宇扫数的下层政府齐存在这个问题。其次，本文登科的B镇的案例天然具有代表性，但并不可涵盖下层政府编外不休中存在的扫数问题，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索下层政府编外不休诊疗的例证。终末，本文在实践调研、文献阅读、贵府搜相聚难免会存在缺结怨不及，因此力图在今后的研究中通过调研及比拟更多地区下层政府编外不休的现实案例，进一步优化联系对策。